A desoneração da folha de pagamentos no contexto da reforma tributária

Atualmente existem três proposta de Reforma Tributária em tramitação. A primeira foi apresentada pela Câmara dos Deputados (PEC nº 45), a segunda pelo Senado Federal (PEC nº 110) e a última pelo próprio Governo Federal (Projeto de Lei nº 3.887/20).

No âmbito da proposta apresentada pelo Governo Federal, tem-se reiteradamente defendido a desoneração da folha de pagamentos como mecanismo de aumento da empregabilidade e crescimento da economia, já que as contribuições previdenciárias incidentes sobre a folha de pagamentos podem representar mais de 30% (trinta por cento) do valor da remuneração dos trabalhadores.

Contudo, como contrapartida à desoneração da folha de pagamentos, seria criado um tributo incidente sobre as movimentações financeiras (tal qual a extinta CPMF), inclusive quando realizadas em meio digital.

Os riscos decorrentes de uma eventual desoneração total da folha de pagamentos são muito maiores – para a sociedade – do que o seu potencial benefício econômico para o empregador.

Vale destacar que não se trata de uma mera crítica às boas ações e intenções do Governo federal, tampouco uma tentativa de esgotar tema de alta complexidade, mas uma provocação para o aprofundamento dos debates ainda incipientes no âmbito da reforma tributária.

O primeiro aspecto a ser considerado é a ausência de um estudo estatístico, financeiro e atuarial (tal como previsto no art. 201 da Constituição Federal) que permita aferir, com a segurança necessária, o atual montante de recursos necessários à manutenção do sistema de Seguridade Social (representado por um conjunto de ações nas áreas da Saúde, Assistência e Previdência).

Vale lembrar que a Reforma da Previdência trouxe, além de inúmeras medidas destinadas à redução dos gastos da Previdência Social, a obrigação da segregação contábil das despesas relacionadas à Saúde, Assistência e Previdência (art. 194, VI da Constituição Federal), justamente para viabilizar a adoção de medidas específicas e mais eficazes a cada uma das áreas que compõem o sistema de Seguridade Social.

Dessa forma, considerando que apenas os gastos da Previdência Social são custeados por intermédio das contribuições previdenciárias incidentes sobre a folha de pagamentos (os gastos com saúde e assistência são custeados por outras contribuições e tributos federais), nos parece precipitado apontar uma “conta” que deverá ser compensada em virtude da desoneração da folha de pagamentos. Não se pode descartar, até que um estudo estatístico, financeiro e atuarial seja realizado, a possibilidade de desoneração da folha de pagamentos independentemente da criação de um novo tributo.

Um outro aspecto a ser considerado diz respeito à dificuldade de substituição da folha de pagamentos como base para o financiamento do sistema previdenciário, principalmente diante da incerteza da arrecadação do imposto incidente sobre as movimentações financeiras. Para sintetizar a nossa visão a respeito do tema, pedimos licença para fazer uso de uma situação cotidiana que acreditamos guardar relação com a matéria em debate.

Na contratação de um seguro para automóvel são requeridos os dados pessoais do proprietário, para definição do perfil de risco, e as informações relacionadas ao valor do bem, para mensuração do valor passível de indenização em caso de sinistro.

Agora suponha que no ato da contratação ou renovação desse seguro lhe é informado que o valor do prêmio será cobrado futuramente e com base no número de movimentações financeiras realizadas por todos os seus familiares durante um certo período.

Acredito que a probabilidade de aceitação dessa proposta seja muito baixa, já que é muito difícil prever ou ter ingerência sobre o comportamento financeiro de todos os familiares. No entanto, na hipótese de ser possível firmar um pacto entre todos os familiares para que contratem o mesmo seguro, assumindo o compromisso de realizarem o menor número de movimentações financeiras (até mesmo se valendo da permuta de bens e serviços), a proposta pode se tornar financeiramente interessante.

Nesse cenário proposto, o pagamento de eventual indenização pela seguradora é incerto, mas o seu valor é determinado, enquanto o seu custeio pelo segurado é certo, mas o valor devido é indeterminado. Assim, perde-se a vinculação entre o bem segurado e o valor do prêmio do seguro, cabendo à seguradora torcer para que ocorra um grande volume de transações financeiras pelos segurados e um baixo número de sinistros, garantindo assim a subsistência e lucratividade do negócio, enquanto ao segurado caberá adotar todas as medidas para reduzir o número de movimentações financeiras (e consequentemente reduzir o valor do prêmio) e torcer para que a seguradora tenha recursos financeiros suficientes para arcar com os eventuais sinistros.

Se essa história parece estranha ou absurda, a verdade é a de que retrata exatamente o racional da proposta de substituir a tributação da folha de pagamentos por um tributo incidente sobre as movimentações financeiras (tal qual a antiga CPMF).

A nossa preocupação com essa proposta reside no fato de que a tributação da folha de pagamentos, enquanto fonte primordial do custeio da Previdência Social, guarda estrita relação de referibilidade com o benefício (calculado com base na remuneração) e o beneficiário (quem recebe a remuneração e participa do custeio previdenciário), sendo que, na hipótese da adoção de um tributo baseado nas movimentações financeiras, o custeio passará a estar totalmente desvinculado do valor dos benefícios e dos beneficiários (já que toda a população custeará o sistema, independentemente do valor da sua remuneração ou do recebimento de um benefício previdenciário).

Nos parece equilibrada (à luz do Princípio da Capacidade Contributiva) a relação custeio-benefício baseada no valor da remuneração paga aos trabalhadores. Os maiores empregadores são aqueles que presumidamente demandarão uma maior cobertura da Previdência Social e, portanto, mais devem contribuir para a subsistência do sistema.

Na contramão, as dúvidas do próprio Governo federal acerca do potencial arrecadatório de um tributo incidente sobre as movimentações financeiras (refletidas na dificuldade de se estabelecer a sua alíquota) reforçam o temor da integral substituição da tributação incidente sobre a folha de pagamentos.

Um último aspecto que nos parece relevante é do de que no ano de 2011 a Lei nº 12.546 instituiu o programa de desoneração da folha de pagamentos por prazo determinado, justamente com a proposta de fomentar a economia e a empregabilidade.

Isso porque, antes mesmo do encerramento da sua vigência, a Receita Federal divulgou estudo que comprova a ausência de atingimento da finalidade da lei, o que inclusive serviu para justificar a significativa redução do número de setores da economia (de mais de 50 para apenas 17) que podem se valer do regime de desoneração da folha de pagamentos.

A desoneração da folha de pagamentos, quando desprovida da imposição de contrapartidas ao empregador para aumentar a empregabilidade, investir em infraestrutura ou fomentar a economia por intermédio do aumento do consumo de bens e serviços, certamente não gerará tais efeitos.

O aumento da contratação da mão-de-obra, por exemplo, depende exclusivamente da existência e do aumento de demanda, caso contrário a redução da carga tributária ocasionará o aumento no valor da remuneração dos trabalhadores e/ou na melhoria dos resultados financeiros da empresa.

Conclusivamente, a atual proposta de integral substituição da tributação da folha de pagamentos por uma base (volume de movimentações financeiras) cujo potencial arrecadatório é desconhecido e incerto, não garante o aumento da empregabilidade ou o fomento da economia. Ao revés, pode gerar o aumento do déficit já existente, comprometendo a subsistência do sistema previdenciário em curto prazo.

Por fim, vale compartilhar algumas propostas que, após profundos estudo e debate, podem viabilizar a desoneração parcial da folha de pagamentos: a redução das alíquotas das contribuições previdenciárias com base no volume de trabalhadores e valor da remuneração (tal como proposto pela ABAT, por intermédio de emenda à PEC nº 45), a desoneração das contribuições destinadas ao “Sistema S” sobre a folha de pagamentos (correspondentes a até 5,8% do total da folha de pagamentos), já que os serviços oferecidos aos empregados não guardam relação com a remuneração destes, a regulamentação da gestão concorrente entre os setores público e privado para a gestão do seguro de acidentes do trabalho (cuja alíquota varia de 0,50% a 6,00% do total da folha de pagamentos), conforme descrito no art. 201, §10 da Constituição Federal, e o estabelecimento de um limite de valor para a contribuição devida pelas empresas, tal como ocorre em relação aos trabalhadores e é praticado pela maior parte dos países que adotam o modelo de custeio baseado na remuneração.

Publicado na LexLatin.